| 主要内容
一、事业单位现状
概念独特
属性模糊
规模庞大
类别众多
（一）事业单位概念独特
中国特色
《宪法》
《民法通则》
《条例》："国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
（二）事业单位属性模糊
服务性：为经济建设和社会发展服务。
公益性：公众福祉，非营利，重社会效益。
实体性：成员以本单位工作为职业。
知识密集性：以脑力劳动为主。
公有性：利用国有资产举办，民非。
（三）事业单位规模庞大
事业单位126万个，2900万人。
分布广泛，第二大社会法人。
四种法人社会组织职工比重表
（四）事业单位类别众多
按行业分；按经费形式分；按行政级别分；按隶属关系分；
1、行业：9大类，100多个小类。
教育1381万人
卫生422万
农业293万
城市公用114万
文化112万
交通102万
科研92万
机关后勤45万
其他318万
2、经费形式
全额拨款60%，差额补贴20%，自收自支和企业化管理20%。
《事业单位财务规则》："国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法"。财政补助85%。
3、行政级别
分为正副部、厅局、县处、科、股级等十类。正部级15个(中央4个，国务院11个)，副部级20个。
4、隶属关系
总之，事业单位地位突出，作用明显：改善人民生活、增加就业岗位、促进经济建设、维护社会稳定和推动社会进步。已成为我国经济社会发展的重要力量。
事业单位在全面建设小康社会中的地位和作用不断增强。
（1） 经济增长方式由扩大生产规模转向增加科技含量、提高管理水平。科教成为生产力，经济增长的重要因素；
（2）人均GDP过1000美元，人民群众也有更高需求。
二、事业单位管理体制的问题
行政体制由来，事业单位是机关延伸和附属。事业单位在管理体制和运行机制上不适应市场经济发展的要求。
主要问题
投资结构单一，发展水平低。
布局不合理，资源浪费。
机制不活，服务差。
机构人员臃肿，财政不堪重负。
功能不清，乱收费群众负担重。
（一）结构单一，事业发展水平低。
国家兴办，政府管理，所有制结构单一，穷国办大事业，"小马拉大车"，供给总量不足，水平低，无法满足公益事业发展的需要。
发展水平低
2004年我国GDPl3.7万亿元，人均1万元。
财政收入2.64万亿元，占GDP的19.3%。
公益事业发展资金有限。
世界银行去年《世界发展报告》：《让服务惠及穷人》。
第三产业
三产比重：发达国家70%左右，中等收入国家50%左右，低收入35%左右。
我国2004年32%，从业人员比重3l%。
教育
教育存量--25岁以上大学文化程度人口比例。美国46.5%，日本20%，中国3%。
教育增量--高教毛入学率。发达国家60%，转型国家34.2%，我国2004年19%。
公共教育经费占GDP的比重世界平均5%，我国2.3%。
没有实现"双基"的人口地区还有9%。
科技
RD／GDP的比重：1997年世界平均2.18%，高收入国家2.36%，中等收入0．9%，中低收入O.85%，我国仅为O.7%，2004年才增至1.35%，美国、日本、德国、韩国3%左右。
卫生
医疗卫生经费支出占GDP的比重，全世界平均5.5%。
高收入国家9.7%
中等收入国家5%
中低收入国家4.8%
我国仅4.5%
2004年中国大陆卫生机构床位2.4张／干人，香港5.2张，台湾5.7张。
文化
按照国际图书联合组织建议的标准，各国公共图书馆至少应为每个公民提供2～3册藏书，我国不到O.3册。
（二）布局不合理，资源浪费。
政府举办，部门所有，重复设置，盲目发展，条块分割，各自为阵，自成体系。
结构失衡，资源分散，规模不足，效益不高，造成浪费。
（三）机制不活，效率低，服务差
没有自主权，社会化程度低，缺乏动力和活力。
部分单位门难进、脸难看、话难听，服务质量低，社会形象差。上学难、贵，看病难、贵。
（四）机构人员臃肿，财政不堪重负
与国外比，行政后勤、领导人员多。
事业经费70%以上是"人头费"。
财政供给人员占总人口比例为1：37。
（五）功能不清，经费不足，乱收费加重群众负担。
财政支出结构不合理，事业投入不足，允许收费使一些公益服务变成有偿服务。只求经济效益，忽视社会效益。
财政支出结构不合理，事业投入不足，允许收费使一些公益服务变成有偿服务。只求经济效益，忽视社会效益。
1、收费名目多
无确切统计数字，取消的总是几十种乃至几百种。发达国家收费项目相对较少。我国过多过滥，多收费少服务，甚至只收费不服务。
2、收费数量大
行政事业性收费2000年2654亿元，主要是事业，比例高达20%。加拿大联邦政府2000年收费占财政收入的5%；德国8%。
3、收费标准过高
收支挂钩，收费过高，超过实际承受能力，违背非营利宗旨。义务教育责任主体包括政府、社会和公民。投入不足，允许学校收取学杂费，经济欠发达的地区多收费和乱收费。
高校收费
每年在4000~6000元，加上杂费、日常生活开支，一年1万元。
西方公立大学学费相对低。从学费和人均GDP的比例来看，加拿大只有7%，我国高达50%。
城乡贫困家庭子女丧失接受高等教育的权利。奖学金、助学金、贷款和勤工俭学渠道不畅。
总之，事业单位体制上的问题是多年积累下来，有些相当严重，影响了市场经济和公益事业的协调发展，不利于全面建设小康社会。
三、前期改革的简要回顾
1978年～1987年初步探索阶段
拨乱反正，恢复公益服务体系。85年中央发布科教文卫体改文件，扩大自主权，实行首长负责制；增加投入渠道，引入竞争机制，规范内部管理。
1987年～1992年面上拓展阶段
清理和整顿，实行归口管理；
进一步扩大自主权。
试行领导人员委任、聘任制。
1992年～1996年深入发展阶段
93年事业单位机构改革。
改革经营管理体制，拓宽服务范围。
探索社会办事业，多渠道筹集公益事业发展资金。非义务教育实行缴费上学制度。
1996年以来新阶段
1996年出台事业单位机构改革意见。
1998年以来：调整高校布局，后勤社会化，义务教育体制，开发应用型科研院所、地勘、勘察设计单位改企，属地化。国务院
事业单位人员减少100万，其中60多万进入企业。
十六大新要求
但全面的事业单位改革尚未展开，改革步伐滞后于机关和国企，与中国入世、发展市场经济的要求还有差距。
十六大，十六届三中、四中全会新要求。小康社会、科学发展观和谐社会。
个人认为，目前是启动事业单位改革好时期。行政改革、国有企业改革。理论界呼吁，实际部门和事业单位的客观需要。改革乃大势所趋，各方面条件也比较成熟。
四、改革的基本思路
总体方向--健全公益服务体系。
目标--完善管理体制和运行机制。
（一）健全公益服务体系
政府-公共服务-公益服务
按照科学发展观要求，构建基础优先、门类齐全、区域均衡、体现公平的公益服务体系。
1、基础优先
优先发展关系群众基本需求、国家安全、社会稳定的公益服务。
目前重点保证公共卫生、基本医疗、义务教育、就业、社保、社会援助。
范围逐步扩大，质量不断提高。
2、门类齐全
针对不同层次、不同群体的多样化需求，拓展公益服务领域，增加服务品种。
3、区域均衡
注重发展农村和中西部地区的基本公益服务，缩小城乡之间、东部地区与中西部地区之间的差距。
4、体现公平
基本公益服务应当惠及全民，做到公平公正。不分民族、种族、性别。
(二)完善管理体制和运行机制
按照规范、搞活、发展的要求，建立公益目标明确、投入机制规范、布局结构合理、监管制度完善、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制。
1、公益目标明确
坚持非营利的原则。创办宗旨是为了公共利益，而非经济驱动。
误区一："事业单位改革就是实行产业化和商业化"。
2、投入机制规范
教育产业化，高收费，乱收费。民营化也不等于商业化。
江苏宿迂卖学校，河南卖医院。急功近利，政府错位，既越位又缺位。
政府投入为主，多渠道筹措经费。
误区二："减少财政开支"。公共财政要求加大政府投入和转移支付。
改进投入方式，规范拨款、收费和购买服务的行为，不养人。
坚持多元化原则，鼓励社会力量以多种方式投入支持公益事业，
改变"一条腿"，实现政府有所为、有所不为。
误区三："公益事业只能公营"。也可私营、公立私营、公办民助或公私合营。放宽市场准入。
可能性：居民收入提高，城镇9422元，农村2936元。
2001年底，国有资产10.9万亿元。2004年底，金融机构存款25万亿元中12万亿元是城乡居民储蓄存款。
恩格尔系数下降，富裕40%~60%贫困，2004年城镇37.7%，农村47.2%。
解放思想，实事求是，与时俱进。符合三个"有利于"。新闻媒体的准入，美国新闻集团已在广东办有线电视。
恩格尔系数下降，富裕40%'--"60%贫困，2004年城镇37.7%，农村47.2%。
解放思想，实事求是，与时俱进。符合三个"有利于"。新闻媒体的准入，美国新闻集团已在广东办有线电视。
3、布局结构合理
结合事业单位行业管理和综合管理体制改革，调整布局和结构，适当撤并一些。特别是在乡镇。
宪法精神，事业单位应力求精简，减轻财政负担。
调整总规模。建国后人口增长2.2倍，公共人员7倍，机关4倍，事业10倍。改性，转制，精简。
要妥善分流人员，"不下岗、不上访"。
误区四："大力精简人员"。事业单位要随着公益事业的发展而发
展。
4、监管制度完善
调整政事关系，下放权力。变政府取向为社会取向，成为独立自主的法人实体，充分激发生机与活力。
误区五："事业单位改革就是下放权力"、"脱钩"。权力下放是政事分开的保证，应加强监管。
政府的社会管理：管规划、政策、规则，制定《事业单位法》，规范性质、管理体制、运行机制，约束其行为。
出资人职责：管法人、资产。非经营性资产一般不得转为经营性资产，保障公益服务的公平公正和优质高效。
加强社会公众对事业单位的监督。涉及公众利益的要向社会公开，征求公众意见，接受质询。发挥媒体的监督作用，防止内部人控制和小团体利益膨胀。
5、微观运行高效
建立符合事业单位特点的内部管理体制和运行机制。职能、机构、名称和管理方式上政事分开。
明确事业单位法人地位，保护合法权益，探索建立法人治理结构。
推行聘用制度和岗位管理制度，高层次人才收入分配激励机制，完善事业单位法定代表人收入分配的激励约束机制。
建立问责制和绩效评价评估制。确保各项公益服务的有效提供。
总之，事业单位改革的目标和原则很多，改革的方式和方法也不同。需要统筹考虑，认真做好制度设计工作。
五、事业单位分类改革设想
行使行政职能的转为行政机构
从事生产经营活动的转为企业
规范从事公益服务的事业单位
事业单位改革内容丰富，有外部也有内部，涉及部门多，组织、编制、人事、财政、税收、社保。突破V1和前提是分类。"立足现状、着眼规范"。
分类的前提：为事业单位定位，名副其实。按照是否具备服务性、实体性和非营利性三种属性，合理界定与其他法人的关系，掐头、去尾、扩中间。
（一）行使行政职能的转为行政机构
按照政事分开原则，结合政府机构改革，将行使行政职能的事业单位逐步转为行政机构，或将其行政职能和公益服务职能与有关部门的职能和机构整合。
1、行政机关的派出机构
直接承担行政管理和决策职能的事业单位的逐步转为行政机构，使用行政编制，人员纳入公务员。
2、行政执行机构
依法授权，承担行政执行、执法监督、政策咨询、调查研究等事务，从事具体行政行为或为政府行为提供支持保障。将结合行政改革，逐步改为行政执行机构、法定机构或特设机构。
改革设想
管理体制参照国家机关，依照公务员管理
适当下放行政执行权，人财物管理权
经费来自财政拨款，执法收入收支两条线。
社会保障主要靠政府。
国家实行总量控制，严格机构编制管理。只审批，不登记。
（二）从事生产经营活动的转为企业
将没有公益属性，从事生产经营活动，资源配置可以市场为主的事业单位改企。是否营利。
1、国家已明确规定的加快转企
行业体制改革已启动或中央发文，应加快步伐，但"扶上马，送一程"。
举例：开发应用科研、勘察设计、商业性地勘、经济签证类中介机构、营利性医疗、一般报刊出版和影视制作单位。
2、创造条件逐步改企
方向明确，需创造条件，逐步改企。为平稳过渡，可暂留在事业单位。
举例：一般艺术表演团体、文化设施、体育设施、部分基层农技推广机构、中介服务机构、职业培训机构、宾馆、招待所。
改革设想
实行企业化管理，人、财、社保参照现代企业制度。
经费通过经营服务由市场补偿。
政府依法监管，只登记，不审批。
实行投资主体多元化，政府原则上不再出资举办。
（三）规范从事公益服务的事业单位
事业单位定义："依法成立的从事教育、科技、文化、卫生等公益服务，不以营利为目的社会组织"。
1999年《公益事业捐赠法》："依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等�"
公共品
公益服务是公共服务的一部分。
公共品属性：不排他性，可分性，收费困难，自然垄断性。公共品供大众消费，经费补偿只能通过税收。
公共服务和公共产品主要由政府提供，市场经济一资源配置市场化-利润最大化-市场失灵-政府作用。
现代公共经济学，公共和公益有不同的程度，分为纯公益和准公益。
基于上述考虑，可根据其具体的功能和举办主体，将对从事公益活动的事业单位划分为三种类别，分别实施不同的改革和管理。
1、公立纯公益类事业单位
面向全社会提供普遍服务，具有较强的公益属性，能实现社会公共需要和国家长远利益，个人消费不具有排他性和竞争性。
举例：义务教育、基础科研、社科研究、地震气象预报、公共图书馆、文物保护、博物馆、群艺馆、国家新闻社、电台、电视台、疾病预防控制、环境保护、水土保持、野生动物保护、基础测绘、公益地勘、水文监测、河道维护。
改革设想
经费：财政保障，一般不得从事经营性活动。减少收费，特殊的收支两条线。
机构编制：规范职责功能、体制。
监管业务：加强宏观调控。
工资：执行国家统一的标准。
2、公立准公益事业单位
面向社会部分群体提供特殊服务，具有一定的公益属性，能够实现一定公共需要和公共利益，给社会带来外部正效应，其产品和服务也能实现私人目标，消费具有一定的排他性和竞争性。
改革设想
经费：财政补助，可适当收费和从事经营活动，收费标准和价格由政府确定。
机构编制：实行标准管理。
业务：适当下放自主权，依法监管。
工资：以岗位绩效为主。
3、私立事业单位
社会力量以及公民个人举办，从事非营利性的公益服务活动。
目前按照民非条例进行管理。
随着社会力量壮大，国家适当放宽市场准入，加大社会力量兴办的政策支持。
改革设想
经费：根据公益程度给予政策支持或财政补助，确定收费标准和价格。非营利。
业务：政府依法监管。
机构编制：自主管理。
人事工资：在遵循国家宏观政策前提下，允许自主选择。
总之，事业单位改革是一个复杂的系统工程，也是一项长期的任务。
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