准确把握探矿权属性，做好《矿法》修改
中国矿联地勘协会
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￭《矿法》修改的主要目的之一
￭ 对探矿权属性的五点再认识
￭《矿法》修改八点建议
2007年全国人大通过的《物权法》已把探矿权定位于用益物权，但是在地质勘查行业中，有不少人士认为，由于探矿权客体的不稳定性、层次性与复合性不应是传统民法上的物权，笔者也有同感，应坚持“实践是检验真理的唯一标准”和“不唯书，不唯上，只唯实”的辨证哲理，准确把握探矿权属性，这对当前做好《矿产资源法》（简称：《矿法》）修改工作关系甚大。
（一）《矿法》修改的主要目的之一
《矿法》是以《宪法》为准绳，按照国家《物权法》有关要求，并与国家有关法律和规定相协调的保障国家矿业科学发展和保护矿山地质环境的重要法律。地质勘查是矿业重要组成部分，处于矿业产业链的最前端，是矿业发展的原动机，矿业要科学发展，地质勘查必须科学先行，为矿业发展提供有力的矿产资源保障。《矿法》1996年修改后，确定了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度，促进了矿业权市场建设，地质勘查管理体制和矿业管理体制的改革。进入二十一世纪以来，面对建设资源节约型和环境友好型社会、促进社会和谐以及国家经济社会发展的新形势和新要求，《矿法》与时俱进的修改工作提上了议程。《矿法》修改实质上是在新的形势下各相关主体利益关系的调整，修改的主要目的之一，就是在新的历史起点上，通过调整和维护各相关主体的合法权益，充分发挥市场配置资源基础性作用，激励包括地勘人在内的相关主体去寻找并查明更好更多的矿产资源的积极性，特别是加强国家急需的、重要的、战略性的和优势矿产资源勘查工作，遏制矿产资源保障程度下降和重要矿种可采储量负增长的局面，从根本上缓解矿产资源供需日趋加剧的矛盾，为解除矿产资源对经济社会发展的严重制约提供法律保证。这与准确把握探矿权属性，调动矿产勘查出资人和地勘人双重积极性，促进地质勘查事业的科学发展，有非常直接和非常重要的关系。
（二）对探矿权属性的五点再认识
对探矿权属性的正确认识和准确把握，是《矿法》修改的主要的要件之一，为准确把握探矿权属性，在《矿法》的修改中，必须坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，坚持落实科学发展观，坚持地质工作规律，坚持集中包括地勘人在内的共同智慧，正确认识探矿权属性，为《矿法》修改工作提供理论依据。
一是对探矿权与采矿权本质区别的再认识。
探矿权与采矿权虽有必然联系，但有本质区别。探矿权与采矿权的必然联系主要表现为：同属于矿业权，都是对矿产资源而言，同属于《矿法》法律保障的对象，采矿权由探矿权转化而来，采矿权是探矿权的高级阶段等。二者的本质区别是：第一，风险程度大不相同，探矿权是根据《矿产资源法》实施细则第六条关于“探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人”的规定，对国家许可的勘查工作区块内寻找和查明可能存在矿产资源的行为，是对客观存在而未知地质矿产体的认识过程, 是属于高风险的工作。根据2002年国家制定的《固体矿产地质勘查规范总则》，将矿产勘查工作分为预查、普查、详查和勘探四个阶段，与此相对应的寻找和查明的矿产资源可靠程度分为预测的、推断的、控制的和探明的，再经过可行性评价工作，将矿产资源/储量分为三大类、16个类别。只有经过勘探阶段而探明的矿产资源储量才将矿产勘查风险减到最低程度，并经过可行性研究确定是经济的，探矿权才最终转化为采矿权，采矿权是矿业开发，其风险程度大大低于探矿权；第二产权属性不同，探矿权提交的是地质报告，是信息成果，属于知识产品，是认识世界，是为继续勘查或矿业开发服务的，采矿权是根据《矿法》实施细则第六条关于“采矿权，是指在依法取得采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得开采矿产品的权利。取得采矿许可证的单位和个人称为采矿权人”的规定，作为矿产资源所有人的国家从所有权中分离出来的，通过对矿产资源合理开采并以消耗矿产资源为基质的矿产品而受益的权利，因此， 采矿权是属于改造世界，是最完整的用益物权；第三，技术含量不同，探矿权是知识密集型产业，是多学科综合，多工种集成，采矿权是劳动密集型产业，当然也有很强的专业性和技术性；第四，探矿权的申请人是出资人，不一定是地勘人，但必须与地勘单位的合作，申请探矿权时要提交勘查单位资格证书复印件，采矿权申请人既是出资人，又是矿业开发人，因此，申请采矿权时要提交采矿权申请人资质条件的证明；第五，市场出让方式不同，采矿权完全可通过招标、拍卖、挂牌流转，而探矿权则不能照抄照搬，这正是探矿权风险性和层次性所决定的。因此，《物权法》把探矿权与采矿权共同定位于物权的用益物权是很值得再商榷的。
二是对探矿权客体的再认识。
《物权法》把探矿权定性为用益物权，其因由之一是把国家许可的勘查工作区块作为探矿权的客体，这显然是不妥的，特定的勘查工作区块与农民承包的土地一样，一个是用于探矿，一个是用于种植农作物。因此，勘查工作区块、不是探矿活动的对象，而是同必要的资金和地质勘查技术一起作为寻找和查明可能的矿产资源的生产资料，即土地、资金、技术等生产要素，探矿权真正客体应是通过在国家许可的特定的工作区内，运用一定的货币资金和地勘人专门的智力投入，经过寻找和查明矿产资源活动，而提交的地质报告。地质报告是对未知的地质矿产体的综合认识并借助于外在化的文字、符号、表格、图像等编写成的可否带来预期收益的信息资料，或说明该工作区块内未发现有经济价值的矿产资源；或提出可供普查的矿化潜力较大地区，或圈出详查范围，或圈出勘探区为矿山总体规划与项目建议书提供资料，或经过勘探为矿山建设设计提供依据。因此，地质报告才是探矿权追及的客体。
三是对探矿权成果的再认识。
当探矿权人和地质勘查主体同一时，探矿权成果即是地质勘查成果。当探矿权人与地质勘查主体不同一时，探矿权成果是探矿权人借助于有资质的地勘单位，即地质勘查的工作主体，在勘查许可证规定的范围内从事地质勘查活动而编写的地质报告；而地质工作报告也正是地勘单位通过自身的“体力与智力总和”提交的并依附探矿权而存在的地质勘查成果，转让时，探矿权成果连同地质勘查成果一并流转。由上分析，探矿权成果与地质勘查成果是完全统一的。
四是对探矿权成果生产过程的再认识。
生产探矿权成果，即寻找和查明矿产资源，提交地质勘查成果，首先要有属于国家所有的、客观存在的、埋在地下尚未被认识的矿产资源，这是产生探矿权成果的前提，物质是第一性的。关键是需要认识它、发现它和查明它，否则，只能沉睡在地下，就没有使用和交换价值。要查明和寻找它：一要有探矿权人登记的勘查工作区块和筹措必要的资金，这是产生探矿权成果的物质资本，即生产要素，特定的工作区块，是探矿活动的工作阵地和依托载体，必要的资金是探矿活动的血液，没有必要资金，地质勘查工作无法进行，品位再好和储量再多的矿产资源也无力去发现和探明它；二要按地质工作规律办事，地质工作是地质调查研究工作，其特点是科学技术一体化，调查与研究一体化，野外工作与室内工作一体化，宏观思维与微观认识一体化，因此，地勘人的知识性、科学性、探索性的智力劳动，对埋在地下未知的地质矿产体品位、产状、规模、位置等形态的客观认识，是产生探矿权成果的第一生产力。通过以上分析，在探矿权成果生产过程中，探矿权人与地勘人不同一时，双方为了寻找和查明矿产资源发挥着各自特长，呈现出密不可分的互补关系。探矿权人获取的勘查工作区块和投入的货币资金，是重要的生产资料，这毫无疑问是十分重要的，没有一定的生产资料，任何财富、使用价值也生产不出来；但是地勘人专门技术和创造性劳动则更重要，任何财富、使用价值的创造，首先是要有劳动与劳动者！“劳动是生产的真正灵魂”。坚持见物又见人的经济学理论，是社会主义劳动与资本主义劳动的性质区别。特别是探矿权成果生产过程，地勘人的技术、智力和经验起着决定性作用。今天找矿难度加大，主要寻找隐伏矿、深部矿，如果没有应用新的找矿理论，研究出新的找矿思路、采用关键找矿技术方法和提高地质勘查工作综合研究程度，寻找和查明矿产资源是根本不可能的！这正如温家宝总理2006年4月21日讲话要点中尖锐指出的：“出台了《国务院关于加强地质工作的决定》，表明了中央的态度，有利于调动地质工作者的积极性。希望他们在重点成矿区带，创造出有宏观影响的大成果。”在同一勘查工作区块内对地质矿产体的认知程度，获取探矿权成果的大或小、优或劣，是对地勘人技术能力和素质高低的重要衡量。
五是对探矿权成果收益分配的再认识。
如果只认为探矿权成果的收益仅是出资人的财产是很不妥的，财富是所有生产要素共同创造的。地勘人在探矿权人的勘查区块上，运用出资人货币资金的创造性劳动，使不变量不断的转化为可变量变为财富，而产生探矿权成果创造剩余价值，所以探矿权成果的收益是探矿权人的不变资本（物质资本）和地勘人的可变资本（人力资本）相互作用的结果。不变资本和可变资本这两个组成部分，从劳动过程的角度看，是作为客观因素和主观因素，作为生产资料和劳动力相区别的，其中劳动者、特别是科技工作者起着主导作用；从价值增值的角度看，则是作为不变资本和可变资本相区别的，是生产资料转移价值与活劳动新创造价值的结合，这对探矿活动来说则更为明显。
对劳动成果占有形式，对成果收益的分配是属于生产关系和上层建筑问题，即社会制度问题。在典型的资本主义所有制形式下，拥有物质资本或货币资本的“资本家”通过雇佣“工人”取得人力资本的支配使用权。这种所有制的实质是人力资本所有者从属于非人力资本的所有者，即所谓“资本雇佣劳动”。是见物不见人，只谈商品、货币、资本，而不谈商品、货币、资本背后隐藏的人与人之间的关系，使其独立于人。在传统的社会主义计划经济条件下，否定商品货币关系和价值规律的作用，实行高度集中的以指令性计划为主的管理体制，排斥市场机制，人力资本由于从投资到形成往往是一种公共经济行为，其吃穿住用行等日常费用，教育培训及医疗等费用在很大程度上是“公费的”，个人仅领取工资报酬，而收益仅为国家或集体的，在国家、集体和个人家庭间极不对称，窒息了经济的生机和活力，调动不了人力资本的积极性。因此，使社会付出高昂的制度运作成本，遭受极大的效率损失。在社会主义市场经济条件下，坚持和完善以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。因此，“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与分配”，其目的使劳动付出的多少、资本配置的效率高低、技术先进程度、管理的优劣能够根据统一市场经济规则，按照对价值形成的贡献大小分享相应权益。党的十七大进一步明确指出为深化分配制度改革，要“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，把各类生产要素按贡献参与分配上升为健全制度的高度，这充分体现了社会主义市场经济既高度重视物质资本的作用，又高度重视人力资本的作用，把科学技术作为第一生产力，把人才资源作为第一资源。因此《国务院关于加强地质工作的决定》中明确指出要“逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制”。这充分肯定了探矿权成果收益，是探矿权人和地勘人的共同财产！这是对地勘人付出的艰辛和智慧的充分肯定。坚持地勘单位智力投入参与勘查项目收益分配，是地质勘查工作贯彻科学发展观，尊重知识、尊重人才，落实社会主义市场经济条件下的收入分配制度，促进地质勘查工作又好又快发展的客观要求。
（三）《矿法》修改八点建议
《矿法》修改中如何坚持加强矿产勘查工作和维护地勘单位在矿产勘查中的合法权益等问题，建议应从如下八方面加以思考。
一是立法宗旨应明确“促进矿产勘查和矿业科学发展”。
其理由是矿产勘查是矿业发展的基石和原动机，特别是现在矿产勘查滞后于矿产开发，明确提出《矿法》要促进矿产勘查工作，以利于扭转重开发、轻勘查的倾向，促进矿产勘查与矿业开发相协调，为矿业科学发展提供有力的后备矿产资源支撑。
二是总则应对矿产勘查工作提出明确要求，以突出矿产勘查在矿业发展中的先行地位与作用。
主要是对探矿权出让和转让及矿产勘查市场准入条件、国家对探矿权设置、勘查工作质量、地质研究工作程度，坚持综合勘查、维护地勘人的合法权益、推进地质勘查科学进步、加强国家对矿产勘查宏观调控与监督管理等重要事项提出重要意见。
三是继续坚持将“矿产资源勘查”作为一章。
“矿产资源勘查”这一章应主要是对规范矿产勘查出让管理、勘查技术规范与标准、地质勘查资质管理、勘查作业、勘查质量、综合评价、勘探报告审查批准、矿产勘查资料管理、特种矿产勘查、勘查管理制度和保障和保护地勘人探矿权等提出具体意见。对探矿权获得，要明确规定先由探矿权申请人（探矿权申请人不是地勘人时）与具有资质的地勘单位签订合作勘查合同，才能获得探矿权。在探矿权配置上，要从中国的国情出发，现有地勘队伍是一支特别能吃苦，特别能战斗，和特别能奉献的地质主力军，探矿权管理要妥善处理好政府调控和市场竞争关系，要有利于充分发挥现有地勘人的积极性和技术优势，实现“保障有力，市场有序，队伍发展”的三层局面。因此，在对探矿权的设置上要坚持统筹规划，尽可能支持地勘人，在矿业开发中也尽可能促进地勘人参与鼓励矿业企业和有资质的地勘人合作建立实体勘查企业，促进资本与技术结合，确保实现地质找矿重大突破。地勘人也必须强化地质勘查资质管理，强化地质勘查行为管理，确保勘查工作到位，提高勘查工作质量。
四是应从坚持地质工作规律、经济规律和市场机制的原则上，去规范探矿权市场管理和政府行为，特别是规范探矿权出让市场管理，推进探矿权市场的健康发展。
规范探矿权出让市场管理，其一要明确规定探矿活动是专业性很强、风险性很高、他人难以涉足的勘查领域，以防止炒作探矿权，冲击勘查市场；其二要明确规定勘查投资与勘查作业相结合，勘查资质是勘查作业市场的入门证，加强地质勘查资质管理以防止抢占探矿权，跑马圈地的现象发生；其三要坚持尊重地质工作规律和勘查工作高风险的特点，一次勘查的成功是多次勘查不断反复探索为前提的，因此，探矿权出让，特别是空白地探矿权的出让，一般情况下不宜实行招标挂牌拍卖，政府应坚持多予少取，为地勘人获取探矿权创造宽松的外部环境，以鼓励地勘人反复探索、反复实践的矿产勘查活动，在探矿活动中生产更多的采矿权，政府对探矿权收益最后主要通过采矿得以实现；其四要坚持规范地方政府依法管理和监督探矿权市场，防止政府过多干预，甚至经营或变相经营探矿权的行为。
五是坚持贯彻社会主义市场经济条件下的收入分配制度，为落实“健全劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的制度”。
将《决定》中关于“逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制”写进《矿法》，按照“意思自治”的原则，鼓励探矿权人和地勘人协商签订勘查项目合作合同，探矿权终止时，如获得了有经济价值的地质勘查成果，探矿权人和地勘人经依法评估后，或进入矿业权市场流转、或折股继续勘查、或折股合资开发实现探采一体化等。保障地勘人享有地质找矿收益的权利，以为激励地勘人寻找更好更多的矿产资源。
六是应将矿产勘查出资人和地勘人统称探矿权人，其成果收益分配由双方合同约定，以更好维护各相关主体的合法权益，调动各自的积极性，促进矿产勘查又好又快的发展。
这样作其一有利于突出专业性很强的地质勘查行业的特殊属性和坚持一切从实际出发的原则，出资人是矿产勘查活动的投资主体，而地勘人是矿产勘查活动的特定工作主体；其二有利于保障地勘人的探矿权，耕者有其田；其三有利于实现资本与技术的紧密结合，防止各类资本蜂拥而入，抢占探矿权，克服资本与技术两层皮现象；其四有利于健全资本、技术等生产要素按贡献参与分配的制度，维护出资人和地勘人各自的合法权益。
七是应依法维护探矿权人取得采矿权的权利。
探矿权人和地勘人在探明可供开采的矿床后，可以依法取得勘查作业区内该矿种的采矿权，也可以转让探矿权。
八是应明确规定矿业开发反哺矿产勘查的政策导向。
中央和地方政府对矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采收益，主要用于矿产资源的耗竭补贴，支持地质勘查工作；矿业企业和地勘单位风险勘查支出和有偿取得探矿权费用按有关规定要实行税前据实列支，要允许矿业企业和地勘单位对地质勘查装备加速折旧，以加快设备更新。