矿产资源国家权益的实现途径
辽宁省地质矿产勘查局 孟琪
在矿产资源产业活动中，国家权益有两种基本的表现形式，一是所有者权益，二是投资者权益。深刻认识两种权益的客观本质和实现途径，对保障矿产资源国家权益，促进矿业经济的健康发展，具有十分重要的现实意义。
一、矿产资源产业活动应遵循的客观规律
其一，遵循矿产资源风险勘查的客观规律。作为一项产业活动，矿产资源风险勘查有其独特的客观规律。一是生产要素不宜人为拆分。在勘查过程中，资金与人力两大基本生产元素在发挥各自作用的基础上，也形成了密不可分的依存关系。如果两大要素不能做到有机结合与相互协调，则必将极大地影响矿产资源风险勘查的投资效果。二是勘查过程不宜人为割断。矿产资源风险勘查是一个逐步深化的认识过程，在此期间企业需要不断地增资或融资。阶段性成果的商品属性十分模糊。因此，不能为了超前收益而将阶段性勘查成果提前变现，更不能人为地引进一些不甚科学的市场竞争行为。
其二，遵循现代企业资本运作的基本规则。矿产资源风险勘查的主体是企业，其经营与管理不能突破现代企业产权制度的总体框架。任何资金的进入与退出都必须按照资本运作的规则来严格操作，任何无形资产的介入都必须履行合法的评估程序。首先，政府对矿产资源风险勘查的投入应委托企业来进行运作，并且不得随意地加以变现和回收。政府对特殊行业的政策性补贴，不能按照市场经济的规则计算和索取投入产出回报。其次，行政审批权和特许经营权不得变换形式地参与企业的资本运作。
其三，遵循矿产资源国家权益的实现途径。矿产资源所有者权益的基本载体是矿产资源权利金。这种权益是在矿产资源开采阶段通过矿政部门对矿山企业的缴费来得以实现的。国家投资参与矿产资源勘查只是间接手段，最终目的是引导和促进矿业经济的发展，从而获取更大的所有者权益。因而，矿产资源勘查虽由政府部门投入，但作为过渡性或辅助性的权益，要以后续效益最大化为主要追求。这种投入应对地勘队伍及其他类型企业进入矿业领域起到“扶上马、送一程”的作用。为此，将其寄存于具有市场主体资格的国有资源型企事业单位才是最合理的选择。不应在矿产资源勘查阶段，就以矿业权为国家所有权派生，或以勘查资金为国家所有为由，提前索取矿产资源的国家权益，否则便是对矿产资源产业客观规律的一种践踏。
二、对当前矿产资源产业活动的热点透视
其一，国家勘查资金收益分配。以刚刚推出的地质勘查基金为例，中央、省、市、县四级政府层层伸手，与地勘队伍一起对勘查成果拉出了“五马分尸”的可怕架式。笔者认为，地质勘查基金主要来自于矿产资源的国家税、费收入，有着相对稳定的来源，不需要单独再开辟一个“小循环”的周转渠道。并不否认，政府也是需要算经济帐的。但政府应当把目光放得更远一些，不能像企业那样急功近利。更重要的是，政府部门与企事业单位“陪绑”式的投入机制有悖于市场经济的基本规则。风险勘查一旦投空，国家基金能够得到源源不断的补充，而企事业单位却要从自己的身上“割肉”。风险勘查一旦成功，国家基金却要同企事业单位一起分享收益。这种极其不对等的责、权、利分配必将严重扭曲矿产资源风险合资勘查中的经济关系。当前，矿产资源风险勘查是公认的“瓶颈”。政府资金的不正当介入非但不能缓解这种约束，相反要对社会资金形成“挤压”效应，起到与预期目的相反的作用。如果政府部门放弃眼前的蝇头小利，对地勘企事业单位“放水养鱼”，扶持他们实现本地区地质找矿的重大突破，定将能更好地、更大地实现矿产资源国家所有者的权益。
其二，智力劳动参与成果分配。《国务院关于加强地质工作的决定》颁布以后，尤其是中央和省两级地质勘查基金运作细则明确后，地质勘查智力劳动参与成果分配的要求得到了原则上的认可。对此笔者既感到十分欣慰，又感到百般无耐。欣慰的是地勘队伍终于在地质勘查成果分配的“餐桌”上有了一付自己的“碗筷”。无奈的是，这种分配形式再次背离了市场经济的基本法则。应当肯定，地质勘查活动中的创造性思维可以参与成果分配，但这种参与既要以矿产资源勘查成果的评估为依据，也要严格遵循现代企业产权制度的基本规则。当前，拍脑袋确定的10%、20%、30%的分配比例缺乏最基本的科学依据。最多只能说是地勘队伍基本权益无法保障条件下的一种“补丁性”措施。
其三，地勘队伍市场主体地位。上述矛盾的根源是，地勘行业的现行改革方式较大程度地否定了地勘队伍的市场主体地位。无论是国有矿山还是民营矿山，进入专业化程度较高的矿产资源勘查市场，最明智的选择是与国有地勘队伍谋求长期与深度的合作。国有地勘队伍在此过程中将起到“垫脚石”的作用。如果将这块“垫脚石”视为“绊脚石”，则必然造成地勘市场的畸形发展。各种新型的企业组织形态短期内很难发育成熟，国有地勘队伍的市场主体地位至少在十年内不会动摇。除此而外，国有地勘队伍在国家投资中的经营主体地位也应得到确认。在国有勘查资金的运作中，地勘行政应与地勘队伍合理分工，有机结合。国有地勘队伍广大职工的头脑中始终有着一个根深蒂固的通俗观念，我们是一支由共产党领导的队伍。无论是事业，还是企业，经营国有资产的主体资格不容置疑。然而，不知出于什么原因，地勘队伍在改革的进程中一步一步地被边缘化了。国有地勘队伍成为了一支只能利用、不可依赖的“灰色力量”。我们不应忽略，任何一个行业的事业单位改革都是紧紧依托本行业特有的资源优势。如果高等教育的收费由教育行政部门统收统支，只是依照定额标准按课时数量拨付教师工资；如果医疗行业的药品经销权由医疗行政进行垄断，像经济发达国家那样彻底做到医药分家，那么事业单位性质的高校和医院是否还能够继续维持生存和发展？应当承认一个基本现实，在诸多行业，双轨制将与社会主义初级阶段长期共存。而在我们地勘行业，却是在不遗余力地追求理想化的公平竞争，迫不及待地将地勘队伍仅存的一点“特权”剥夺、剥夺、再剥夺，使其变成一个地地道道的“老百姓”和“打工仔”。以至在根本上背离了地质勘查生产要素必须有机结合这一最基本的客观规律。
三、对矿产资源国家权益实现的若干意见
1.推进矿产资源勘查投入向下游产业延伸。矿业权作为无形资产，与企业的有形资产有着不可分割的关系。将矿业权从企业资本中独立出来上市交易，是对现代企业产权制度的严重背离。虽然地质勘查基金的国家权益需要保障，但不应在其准产品阶段就推向市场“一刀两半”。这样的周转既不能有效尊重国家基金的基本权益，也无法对下游商家承担起码的责任。各种地勘资金的投入都应以不断深化的勘查成果为导向，按照现代企业的资本运作模式进行管理，最终在矿产开采阶段以更高的附加值来得以回报。如果投资者想要退出投资，只可以将所持有的勘查企业股份转让他人，而不是将一个独立的探矿证或采矿证转让他人。矿产资源产业的客观规律显示，有必要限制阶段性勘查成果上市交易，有必要鼓励终极性勘查成果进入矿山企业资本。近年来，业内人士一直苦苦探索繁荣矿业权市场的具体举措，但其成效始终不尽人意。是否存在另外一种原由，即矿业权市场根本就不具备其繁荣的客观条件与现实需要。
2.规范矿产资源国家所有权益的实现途径。横看成岭侧成峰，我们可以从不同的角度对矿业权的基本属性加以认识。应当没有疑问，探矿权和采矿权的第一特征都是行政审批权或特许经营权。对探矿权来说，伴随勘查资本的不断投入和勘查成果的逐渐显现，其第二特征开始表露。因其参与了对矿产资源价值的创造并将参与对财产权利的分配而具备了所有权的属性，即实现了由“业权”向“矿权”的转变。然而，采矿权的第二特征则始终是不折不扣的交易权。在所有者权益和投资者利润最大化的前提下，这种交易权的初始值应当是零。伴随矿产品市场价格的变化，这种交易权的理论价格能够出现一定的浮动，但这种价格变化是与矿山企业的总资本紧紧地联系在一起的，决不可将它作为一个什么“物”独立出来进行所谓的采矿权交易。探矿权和采矿权根本就不具备多少“物”的属性，牵强附会地将探矿权和采矿权归类于物权、准物权、用益物权、特殊物权，其本质是有意、无意地为行政审批权或特许经营权商品化寻找理论基础。当前，矿产资源的投资者权益是“瓶颈”，矿产资源的所有者权益是“瓶底”。疏“瓶颈”、补“瓶底”是实现矿产资源国家权益的必由之路。其落脚点是有充分保证矿产资源权利金征缴的最大化。一个时期以来，某些地矿行政部门在矿产资源储量监管和税费征缴乏力的现实面前，将莫须有的“派生权”作为实现所有者权益的重要载体，是工作上避重就轻、避实就虚、舍本求末的具体表现，是主观上揽权推责的必然结果。
3.将地勘队伍培育成国有资本的重要代表。在市场经济条件下，矿产资源行业不但需要在公益性地质与商业性地质之间设置联结载体，而且需要在探矿投入向采矿资本转化间驾起一道桥梁。在矿产资源风险融资市场尚未成熟之前，政府出资的地质勘查基金能否担当起这一历史重任，笔者对此持以怀疑的态度。问题的关键是，地勘队伍经营管理国有资本的责任主体地位没能得到根本地确认。缺乏责任主体、生产要素分散并以“短、平、快”为主要特征的地质勘查基金注定难以取得理想的效果。在一次座谈会上，一位地勘行政部门的领导愤愤不平地说，我出资形成的探矿权凭什么由他们地勘队伍去卖？笔者想开口反驳，但欲言又止。这是一个十分低级的错误言论。如果税务部门也用这种方式思考问题，并向这位领导提出，我收上来的资金凭什么交由你们大家来共同支配，不知能够从这位领导那里得到怎样回答。政府及企事业单位各司其职的道理人所共知。但只有事企分开的要求在步步紧逼，而政事分开、政资分开的要求却始终未能得到应有的重视。为此建议，要尽快明确国有地勘队伍是国家投资的责任主体。将地勘局发展成为专业化的国有资产经营公司，并以勘查成果为股份，对矿山企业参股投资。有了这一立足点，地勘队伍企业化或许很快便可柳暗花明又一村了。
作者：孟琪。职务：处长。职称：研究员。联系电话：13940111952